X

Новости

Сегодня
Вчера
2 дня назад
18 апреля 2019
17 апреля 2019
Фото: Константин Долгановский
19статей

У жителей Перми отняли возможность самим решать, кто будет управлять городом.

Пять законопроектов по реформе МСУ: Что такое «хорошо», что такое «плохо»

В Законодательном собрании Пермского края находятся пять законопроектов, которые в том числе определят, как будут назначаться главы органов местного самоуправления. Эксперты «Звезды» разбирались в управленческих хитросплетениях.

Возродившийся интерес к реформе местного самоуправления (МСУ) в Пермском крае не случаен, именно на низовом уровне власти сплелись в узел две главные проблемы развития современного российского государства: эффективность государственной и муниципальной властей.

Муниципальная реформа, начавшаяся в 2000-х, закончилась. Результаты реформы постоянно подвергаются критике, а в закон о местном самоуправлении постоянно вносятся коррективы. Региональная же элита вынуждена постоянно и быстро адаптироваться ко всем этим изменениям.

Идеи реформирования местного самоуправления сегодня напрямую связаны с критикой выбранной модели организации местной власти и того, как она работает.

Как и в Америке, и в Великобритании, в нашей Конституции формально закреплена англосаксонская модель организации власти на местах — государство отделено от местного самоуправления и не вмешивается в его дела. Хотя по факту это, конечно, далеко не так.

Как и предыдущая муниципальная реформа, концепция нового МСУ пытается создать единую и единственную форму организации органов местного самоуправления для всех регионов страны. Поэтому в 131 законе федеральный центр предложил ввести двухуровневую модель. Однако попытки такой унификации ещё в 2009 году натолкнулись на препятствия: это и разнообразие экономических, политических, территориальных условий в регионах, и особый культурный климат, а так же свои управленческие традиции. Поэтому в итоге федеральный центр предложил на местах самостоятельно выбрать ту форму организации МСУ, которую регион сочтёт наиболее эффективной.

Напомним, что положения 136 федерального закона о реформе местного самоуправления обязывают региональные власти до конца года определиться с тем, как будут формироваться органы власти на местном уровне.

Опыт регионов и Пермского края

По словам Льва Гершанока, начальника управления экспертизы и аналитики аппарата городской думы, в постсоветской России можно выделить три основных типа организации власти на местном уровне:

— Первый — глава города избирается прямым всенародным голосованием и является полновластным хозяйственным руководителем города («мэр-хозяйственник»).

Второй — глава города избирается прямым всенародным голосованием, председательствуя в городской думе, а для повседневного распоряжения городским хозяйством нанимается глава администрации — сити-менеджер («мэр-президент»).

Третий — статус главы города фактически имеет председатель гордумы, которым депутаты избирают одного из своих коллег («председатель-мэр»). А для повседневного распоряжения городским хозяйством нанимается тот же сити-менеджер. Такая схема сейчас действует в Перми.

С началом реформы органов местного самоуправления система организации власти постепенно начала меняться. Так, на данный момент в Российской Федерации преобладают три варианта местного самоуправления:

  • Прямые выборы мэра (например, Юрий Трутнев и Аркадий Каменев).
  • Всенародное избрание мэра — главы Пермской городской думы и назначение сити-менеджера (например, Игорь Шубин и Аркадий Кац).
  • Выборы депутатами из числа депутатского корпуса главы города и председателя городской думы, назначение сити-менеджера (Игорь Сапко и Дмитрий Самойлов).

Есть и четвёртый вариант: деление города на округа с формированием районных дум, которые, в свою очередь, формируют городскую думу, а она избирает из своего состава мэра и назначает главу администрации муниципалитета.

Какая форма местного самоуправления пригодна для Пермского края?

На сегодняшний день в законодательном собрании существует пять проектов об общем порядке избрания представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований в Пермском крае.

1. Проект от депутата Алексея Бурнашова

Данный законопроект предусматривает порядок избрания депутатов представительных органов и глав муниципальных образований на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В проекте Бурнашова также сформулирован запрет на создание внутригородских районов как отдельных муниципальных образований внутри городских округов (районы как территориальные единицы городов сохраняются). Кроме того, в законопроекте закреплена норма о том, что глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и не вправе одновременно исполнять обязанности председателя или депутата соответствующего представительного органа. Таким образом, в законопроекте отсутствует конструкция с сити-менеджером.

2-3. Проект от депутата Ильи Шулькина и проект от депутата Алексея Луканина

Оба законопроекта предполагают избрание местных глав на основе прямых выборов, также закрепляется норма об избрании представительных органов районов из числа депутатов и глав поселений муниципалитетов. При этом избранный глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. Впрочем, оба эти законопроекта обходят вопрос с внутригородскими районами, поэтому их модель организации МСУ нельзя считать завершённой.

4. Проект от фракции КПРФ

Согласно законопроекту от КПРФ, глава МО выбирается на прямых выборах и является главой администрации (то есть, предлагается конструкция без сити-менеджера). Кроме того, в законопроекте предусмотрена возможность через референдум (то есть, при наличии воли граждан) ввести деление городов на внутригородские районы.

5. Проект от Совета муниципальных образований Пермского края

Этот проект кардинально отличается от прочих. Основной его посыл в том, чтобы законсервировать текущую ситуацию в местном самоуправлении: где-то останутся конструкции без сити-менеджера (Кудымкар, Кизел) и с прямыми выборами мэра, а где-то, как в Перми, — мэр выбирается из депутатов городской думы, а сити-менеджер — наёмный. Таким образом, в муниципальных образованиях (МО) сохраняется порядок избрания главы, закрепленный в Уставе МО на момент вступления в силу краевого закона. При этом глава МО — глава представительного органа, а это значит, что в МО должен быть ещё и сити-менеджер.

Александр Минкович, политический консультант, юрист:

— Законопроект якобы инициирован Советом муниципальных образований Пермского края. Но чего скрывать настоящего автора, если не секрет, что именно этот проект настойчиво рекомендован администрацией губернатора депутатам Законодательного собрания в качестве базового для принятия в первом чтении.

Его отличие, на мой взгляд, в том, что в нём жёстко закреплена схема избрания главы муниципального образования как руководителя представительного органа муниципального образования. То есть этим законом регламентировано, что глава является руководителем не исполнительной ветви муниципальной власти, а представительной — спикер депутатского корпуса, причём вне зависимости от того, будет ли он избираться напрямую избирателями или будет избран из состава депутатов. Этот законопроект предполагает, что администрацию муниципалитета (исполнительную ветвь власти) возглавит лицо, которое не будет напрямую избрано населением и, соответственно, не обличено его доверием, а будет назначено по результатам конкурса или в том порядке, в каком это прописано в уставе конкретного муниципалитета. Очевидно, что такая схема — это не прямой демократический выбор того, кто ежедневно принимает решения по вопросам повседневной жизни населении.

В этом я вижу ряд существенных противоречий. Во-первых, противоречие с уже сложившейся в стране структурой власти, где приоритет отдаётся исполнительной ветви (хоть на уровне страны — это президент, хоть на уровне региона или края — это губернатор). На уровне местного же самоуправления, получается, нам предлагают парламентскую республику. Это искусственное смешение моделей, на мой взгляд, нарушает веками отработанные механизмы демократической власти. Во всех цивилизованных странах выбирается либо одна, либо другая модель, потому что смешение нарушает гармонию и в итоге не даёт необходимого результата.

Во-вторых, именно структурами исполнительной власти фактически формируется реальная политика, и в первую очередь бюджетная: готовятся предложения по решению актуальных проблем, они формируют повестку дня. Но население отстранено от рычагов, с помощью которых можно хотя бы дать оценку тому, что и как делается. То есть фактически должностное лицо, от которого зависит принятие ключевых решений, становится подотчётным не населению, а, в лучшем случае, депутатскому корпусу, который сам по себе раздираем внутренними противоречиями. Фактически же сити-менеджер становится звеном, встроенным в неформальную вертикальную структуру исполнительной власти, на вершине которой — губернатор. На это указывает не только процедура формирования конкурсной комиссии по отбору кандидатуры на этот пост — в её составе, как правило, до половины представителей органов государственной власти. Уже один только этот момент нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Это не соответствует положениям Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией. Это всё похоже на то, как если бы семья пыталась прийти к согласию, какое имя дать родившемуся ребенку, а сосед этажом выше бесцеремонно навязывал бы им своё мнение.

В таких условиях депутатский корпус, лишённый существенных полномочий, становится послушной машиной для утверждения решений, рождённых в стенах администрации губернатора или иных корпоративных или клановых структур, приближённых к особому кругу лиц. Ответ на вопрос «В чьих интересах такая схема?» становится очевидным.

В-третьих, о таких обязательных атрибутах демократии, как политическая конкуренция, без которых механизм не работает, надо забыть.

Если большинство недовольны, система должна обеспечивать принятие решений, позволяющее изменить ситуацию, — так работает демократия, когда большинство может повлиять на изменение или продолжение курса органов местной власти. Но избирателей предлагают этой возможности лишить.

Кстати, противоречия навязываемого решения особенно заметны в крупных муниципальных образованиях, где проживают более 250 тысяч человек, в городах-миллионниках. То есть там, где люди ещё больше отдалены от центров принятия решений. В «большой» деревне всё по-другому, там люди друг друга знают, для них этот вопрос может стоять не так остро. Поэтому, как и в проекте депутата Бурнашова, допускается совмещение избранным должностным лицом полномочий главы как исполнительной, так и законодательной власти.

Вообще говоря, на низовом уровне, а у нас более 200 муниципальных образований так называемого первого уровня МСУ, оба этих законопроекта (Бурнашова и Совета муниципальных образований), несмотря на разные формулировки, предлагают схожие решения.

Расхождения принципиальные начинаются с уровня муниципальных районов и городских округов. Прогубернаторский проект завуалированно предполагает сделать ключевой фигурой сити-менеджера. Как обычно, власти пытаются выстроить систему под конкретного человека, пытаясь решить сиюминутные тактические задачи, минимизировать риски появления несогласованной фигуры. Но при этом они не видят или не хотят видеть того, что в стратегической перспективе такое решение отрицательно скажется на перспективах совершенствования государственной власти. Считаю, что будет окончательно поставлен крест на механизме волеизъявления избирателей как стержне всего политического процесса. Результатом такой деградации института выборов станет ещё большее отчуждение избирателей от государства.

Сейчас в большинстве муниципальных образовании края уставами закреплены прямые выбор глав, причём глав исполнительной власти. А в предлагаемом базовом законопроекте от Совета муниципальных образований заложена иная схема для районов и городских округов... Вот вам ещё одно противоречие, продиктованное самой жизнью.

Два слова о перспективах принятия. Чтобы губернаторский законопроект прошёл первое чтение, нужно набрать 31 голос. Но чтобы это решение блокировать, достаточно 20 голосов против или «воздержался». Вполне реально. Считал бы, что в этой ситуации надёжнее поддержать принятие в первом чтении проекта Бурнашова. Меньшие риски остаться ни с чем. А между первым и вторым чтением решать поставленные задачи. В моем понимании, достичь согласия по поправке проще, когда основа принята.

Сергей Клепцин, депутат Законодательного собрания Пермского края:

— Практически нет сомнений, что законопроект от Совета муниципалитетов будет принят Заксобранием в первом чтении. Фракция «Единая Россия» рекомендовала его принять. Я не исключаю, что с определённого времени, позже, нужно будет придти к единообразию, чтобы не было различных форм организации МСУ в районах края. В законопроекте от Совета муниципалитетов закреплены прямые выборы представительных органов. Но серьёзная «развилка», конечно, будет при определении ролей избранных представителей.