В поисках достоверности и взвешенности. Как власти тратят деньги из бюджета на собственный пиар

В 2017 году из бюджета города на «информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления» направлено 106 млн рублей. Это — 0,4 % от всех расходов бюджета. Если сравнить Пермь с другими российскими городами, окажется, что мы тратим на подобные нужды больше, чем многие другие.

Первый среди равных

Средняя цифра по городам — 0,2 %. Именно такая доля, например, у Екатеринбурга, Самары, Калининграда.

Есть города, которые закладывают на эти расходы только 0,1 % бюджета — Нижний Новгород, Челябинск, Тюмень. Но есть примеры, когда «информированию населения» уделяется особое внимание. Например, в Уфе действует отдельная подпрограмма «Формирование положительного имиджа города Уфы Республики Башкортостан», аналогичный пример — подпрограмма «Повышение информированности населения о деятельности Администрации Ростова-на-Дону». Однако и там на эти цели тратится меньшая доля бюджета, чем в Перми.

Мы нашли лишь три города, в которых доля бюджетных средств, направляемая на информирование, равна пермской или превосходит её. Это Омск, Барнаул и Краснодар. Сравнение с первыми двумя не очень корректно: если сопоставить абсолютные значения затрат, то в Омске они в три раза меньше, в Барнауле — в четыре. Высокая же доля связана с небольшим размером бюджета этих муниципалитетов.

Что касается Краснодара, то там всё как в Перми, с одной лишь разницей.

В Краснодаре до недавнего времени реализовывалась программа «Краснодару — столичный облик», в рамках которой город получал ежегодно дополнительно к собственному бюджету ещё 26-27 млрд рублей. Это больше годового бюджета Перми. За счёт этих средств в городе решались проблемы благоустройства, инженерной и социальной инфраструктуры и так далее. Город развивается высокими темпами: если в Перми в 2016 году было введено 1,4 млн квадратных метров жилья, то в Краснодаре — 2,1 млн при меньшей численности населения. И если фактически программные деньги выделены из регионального бюджета, то идеологически проект развития Краснодара является федеральным, и этим объясняется его активное освещение в СМИ.

Пермская оппозиция предпринимала попытку сократить объём расходов на информирование населения. Еще на июньской сессии Гордумы рассматривалась совместная инициатива партий «Яблоко» и КПРФ, в которой речь шла, в том числе, о создании информационной базы Думы, которая предполагает обязательное ведение и хранение звуко- и видеозаписей пленарных заседаний, публикацию протоколов думских комитетов и заседаний, а также возможность доступа к ним любого заинтересованного лица. Публикация всех этих материалов в сети исключает необходимость какого-то специального механизма информирования населения: при условии внятной навигации по архиву каждый житель мог бы узнать из него всё, что нужно.

Сейчас же хранятся только протоколы заседаний самой Думы и её комитетов, однако доступ к ним серьёзно ограничен. Видеозаписи (а фактически и аудиозаписи как их часть) ведутся, но не хранятся. При этом протоколы фиксируют только формальные моменты — какой вопрос рассмотрели и как проголосовали. Поэтому сейчас у избирателей практически нет возможности следить за работой того или иного депутата, так как трансляции заседаний Думы идут в рабочее время и никто, кроме журналистов и общественных активистов, их не смотрит.

Думское большинство эту инициативу оппозиционеров отклонило.

Где-то между достоверностью и взвешенностью

Из 106 млн рублей 64,5 млн распределяются между СМИ и посредниками по контрактной системе, остальные 41,5 млн рублей — в форме субсидий юрлицам, среди которых также есть СМИ и организаторы размещения медийных материалов.

Контрактные деньги тратятся в основном в интересах Гордумы: исходя из практики прошлого года, три четверти всей суммы расходуются на освещение деятельности городского парламента. Формально контрактная система реализуется через госзакупки, однако они организованы таким образом, что часто победитель тендеров известен заранее. Критерии отбора нередко прописаны настолько специфичные, что под них подходят только конкретные СМИ.

Что касается содержания оплачиваемых из бюджета публикаций, то в Перми не существует нормативного акта, устанавливающего, о чём конкретно и как надо «информировать жителей». По словам руководителя пресс-службы Гордумы Константина Шестакова, вся система укладывается в два слова «достоверность и взвешенность». А вот как это выглядит на практике.

СМИ, имеющие контракт с Думой, часто публикуют материалы, основанные на пресс-релизах, выпущенных пресс-службой.

Наиболее частым героем пресс-релизов является Юрий Уткин, председатель Пермской городской думы — в течение года работы Гордумы этого созыва он упомянут 237 раз, не считая технических моментов вроде списка присутствующих и разного рода назначений. О нём пишут даже при рассказе о мероприятиях, на которых его не было. Например, в пресс-релизе о публичных слушаниях по бюджету слова Уткина приводятся в одном ряду с цитатами присутствовавших на слушаниях людей.

На втором месте первый заместитель Уткина — Дмитрий Малютин с 68-мя упоминаниями. На третьем — другой зам Уткина — Алексей Грибанов (58 упоминания). «Второй эшелон» составляют Арсен Болквадзе и Василий Кузнецов (36 и 30 упоминаний соответственно). Остальные депутаты и близко не стояли: они становились героями пресс-релизов гораздо реже.

Значительная доля пресс-релизов посвящена выполнению депутатами разнообразных представительских функций. Ледовый городок, поздравления с новым годом и выставка «ГУФСИН 2016 — Зима». Например, лишь каждый пятый пресс-релиз с упоминанием Юрия Уткина посвящены работе комитетов, комиссий и пленарных заседаний Думы. Однако под информированием граждан о деятельности Думы следовало бы понимать рассказ о принятых решениях парламента и ходе работы над важными для жителей города вопросами. Пост-релизы о проведённых встречах с избирателями этой цели также не служат.

Зато с использованием интернет-ресурса Гордумы осуществляется информирование о деятельности партии «Единая Россия». Например, о том, что Юрий Уткин стал заместителем секретаря регионального отделения партии, что определён новый состав регионального политсовета, Николай Дёмкин вручил благодарственные письма членам партии, а также о назначении руководителей партийных проектов «Единой России».

Если смотреть на работу Гордумы через призму официальных пресс-релизов, её заседания выглядят примерно так. Раз в месяц депутаты собираются, слушают доклады, произносят малозначительные одобрительные реплики-лозунги, голосуют «за» и расходятся. На деле всё происходит иначе, и на заседаниях Думы довольно часто разыгрываются серьёзные дискуссии и конфликты. Например, одним из наиболее дискуссионных вопросов для шестого созыва оказалось введение моратория на безвозмездное предоставление имущества социально-ориентированным некоммерческим организациям. Эта законодательная инициатива была внесена Юрием Уткиным в марте и вызвала множество вопросов и критических реплик депутатов. Столь исключительного накала страстей не было даже при обсуждении бюджета. Однако пресс-релиз по этому поводу состоит из трёх абзацев, из которых в двух цитируется Юрий Уткин, а третий описывает детали его законодательной инициативы. Ни какой-либо другой депутат, ни сам факт дискуссии в тексте не упомянуты.

Конечно, не все думцы одинаково активны на заседаниях, но речь не только об этом. Ряд депутатов игнорируются, несмотря на то, что они нередко высказывают свою точку зрения, противоречащую мнению большинства. Скоро год, как Дума обсуждает вопрос о льготных проездных, но за всё это время в пресс-релизах ни разу не было упомянуто альтернативное мнение Геннадия Сторожева (зато он упомянут в рассказе об открытии выставки и возложении цветов). В официальные сообщения не попали, например, мнения Надежды Агишевой и Павла Фадеева, призывавших депутатов не принимать противоречащие законодательству решения в сфере градостроительства. Не упомянуты совместные инициативы партии «Яблоко» и КПРФ, рассматривавшиеся на июньской и сентябрьской сессиях. Подобных примеров немало.

Что касается внешнего информационного поля, то основная часть средств расходуется в форме заказа публикаций по инициативе пресс-службы, которая контролирует их содержание. Сравнительно небольшую сумму — около 10 млн рублей в год — составляет депутатская квота. Каждый депутат Гордумы имеет право потратить 275 тысяч рублей на информирование избирателей о своей деятельности. По действующим правилам, любой материал в рамках депутатской квоты до публикации должен быть согласован в пресс-службе. Такой порядок прописан в документах аппарата Гордумы. Эта система действует на практике и до сих пор не была оспорена.

При этом нормативного акта о порядке материально-технического обеспечения деятельности Думы, в том числе и в части информирования, не существует. Она отсутствует в регламентах аппарата парламента, а значит, все установки о размере квоты и порядке доступа к публикациям — произвольны, чего быть не должно, ведь эти расходы осуществляются за счёт бюджетных средств.

Свой рынок

Не всё просто и с выбором СМИ, через которые осуществляется информирование горожан о деятельности Думы. Существующая информационная политика имеет мало общего с современным состоянием рынка СМИ. По данным Ассоциации Коммуникационных Агентств России, в Перми, как и во всей стране, падает интерес к рекламе в прессе (-16 % за прошлый год). Тогда как самым динамичным сегментом становится рынок рекламы в сети Интернет (+21 %): это объективный процесс, связанный с мобильностью размещения и его низкой стоимостью. Аппарат Пермской городской думы поступает ровно наоборот: в 2016 году на публикации в печатных СМИ было потрачено 40 % денег, в сети интернет — 6 %.

К некоторым газетам, с которыми заключён контракт в этом году, возникают серьёзные вопросы. Например, «Наш район» на протяжении долгих лет не имеет чёткой системы распространения. Фактически это означает, что заказчик не может быть уверен в том, с каким тиражом будет отпечатан выпуск с его рекламой и попадёт ли он к целевой аудитории. Три из девяти законтрактованных газет имеют тираж всего от 3 до 5 тысяч экземпляров, что связано с их специфической целевой аудиторией — руководители малого и среднего бизнеса, а также менеджмент крупных компаний. Спорно, насколько это целесообразно с точки зрения информирования жителей города о деятельности Думы. Кроме того, стандартная прайсовая цена на рекламные тексты в некоторых изданиях ниже, чем контрактная. Иначе говоря, бюджет платит за размещение в них заказных материалов больше, чем бизнес за свою рекламу.

Ещё хуже дело обстоит с информированием через сеть Интернет. Контракт заключён с восемью сайтами. Два из них представляют собой новостные ресурсы с федеральной повесткой и с региональной вкладкой. При этом данные по посещаемости региональных вкладок в открытом доступе отсутствуют. Кроме того, ещё два сайта представляют собой «зеркала» печатных СМИ, с которыми также заключен муниципальный контракт.

Существующая система информирования горожан о деятельности Думы и депутатов не включает в себя соцсети. На официальной страничке Гордумы в «Фейсбуке» посты появляются редко и нерегулярно: 18 за год работы созыва. В октябре прошлого года два, в ноябре одна, в декабре одна (посвящённая новогоднему оформлению сайта) и так далее. Группа в сети «ВКонтакте» не обновляется: последнее сообщение датировано весной 2016 года.

Крупнейшим подрядчиком муниципальных властей в рамках контракта в 2016 году было ФГУП ВГТРК. Сумма контракта составляла 14 млн рублей, и это 25 % всех трат города на информирование.

На втором месте по объёму полученных в рамках контракта средств — содружество ООО «Центр деловой информации» и ООО «Международное агентство рекламных технологий». Интересная деталь: директора «Центра деловой информации» Светлану Мазанову связывают давние, как минимум деловые и дружеские отношения с Константином Шестаковым, руководителем пресс-службы Пермской городской думы. Этот факт потенциально может стать причиной конфликта интересов. Именно пресс-служба выполняет функции администратора бюджетных средств, выделяемых в рамках контракта по информированию населения. Эти две компании в сумме получили почти 10 млн рублей или 18 % от общего размера годового контракта. Они являются единственными операторами по размещению информации на сайтах.

И на третьем месте было ООО «Экспресс медиа», аффилированное Кириллу Маркевичу. Объём закупки составлял 8,1 млн рублей или 15 % от всех денег, потраченных городом на информирование жителей о работе властей.

Пределы информационной свободы

Эксперты в сфере массовых коммуникаций сомневаются в эффективности существующего контрактного механизма. «Фактическая цель этой системы — не информирование населения, а создание позитивного имиджа конкретных персон. Но насколько достигается даже эта цель, если только ленивый не плюёт в сторону властей? Это деньги, впустую выброшенные на ветер», — полагает экс-гендиректор ТК «Рифей» Владимир Прохоров.

О неэффективности практики контрактов говорит и Олег Коневских, журналист, член Большого жюри краевого отделения Союза Журналистов.

«Информацию о том, сколько километров дорог отремонтировано, СМИ опубликуют и по своей инициативе, поскольку это острая проблема и востребованный читателем новостной повод. Но заказчик — в данном случае те или иные органы власти — оплачивает и такие новости. Зато мы не найдём заказанных Думой публикаций, разъясняющих горожанам смысл принятых нормативных актов. Разве это информирование? Я бы сказал, его нет, вместо него существует система пропаганды, некоего давления на СМИ и попытка контролировать их содержание».

Существующая система уже привела к серьёзному снижению качества пермской журналистики. Тем не менее, государственная и муниципальная поддержка отрасли СМИ необходима, считает Владимир Прохоров. Но она должна осуществляться по принципиально иной схеме.

«Мы же поддерживаем театры как отрасль, а СМИ играют не менее важную социальную роль, тем более что их аудитория значительно больше, чем у театров. Но действующая контрактная система не только неэффективна с точки зрения информирования населения, но и ведёт к снижению качества СМИ и профессионального уровня журналистов. Пресс-служба Думы, в свою очередь, выполняет совершенно не свойственные ей функции распорядителя бюджета. Тот факт, что деньги идут через управленческий аппарат Думы и городскую администрацию, автоматически превращает их не в способ поддержки социального института СМИ, а в инструмент пропаганды и агитации. Если же деньги будет распределять отдельный социальный институт и на базе критериев профессионального уровня, всё встанет на свои места. Для журналистской отрасли целью станет качество, а для пресс-службы Думы — создание интересных информационных поводов».

Тем не менее, власть всегда имеет свою информационную политику, которая транслируется СМИ, считает бывший гендиректор «Урал-Информ ТВ» Галина Цвет. И чем четче она сформулирована, тем проще СМИ встроиться в систему информирования. Тем не менее, ответственность за публикуемый контент лежит на самих СМИ, считает председатель пермского Союза журналистов Игорь Лобанов:

«Как и о чём писать — это дело журналиста и ответственность главного редактора. Каждое СМИ вольно само определять для себя пределы своей информационной свободы. В Пермском крае есть медиаресурсы, которые, скажем так, не особо стремятся к заключению госконтрактов на освещение деятельности органов власти, предпочитая самостоятельно формировать свою редакционную политику без оглядки на кого бы то ни было».

***

• Читайте также публикации цикла «Пермь. Чем бы нам помериться?», где мы сравнивали Пермь с другими городами по разным критериям.
• Чем нам запомнился 2016 год в сфере пермской журналистики: слияние медиахолдингов, уход из эфира «Серебряного дождя», битвы редакторов районок с местными главами и многое другое.
• Тесты «Звезды»: отгадайте выдуманные и реальные заголовки пермских медиа, а также попробуйте узнать пермские СМИ по тексту новости.