X

Новости

Вчера
2 дня назад
11 декабря 2019
10 декабря 2019
Фото: Тимур Абасов

Надежда Агишева. О бюджетной политике и её влиянии на качество жизни в городе

Большинство горожан не имеет привычки читать нормативные документы, тем более те, где много таблиц, цифр и текста. И уж, конечно, мало кто из пермяков знает, что из себя представляет городской бюджет. Каждый год мы слышим одну и ту же мантру: «Бюджет бездефицитен и социально ориентирован». Но что скрывается за этими ласкающими слух формулировками?

Для начала надо учитывать, что бюджетные средства, за счёт которых финансируются мероприятия муниципальных программ, — только одна из составляющих, которые воздействуют на качество жизни горожан. На это особо обращает внимание Надежда Агишева, аудитор и общественный деятель, с которой мы решили обсудить главный финансовый документ Перми.

— Вся бюджетная система очень причудливо разграничивает полномочия между муниципальным самоуправлением, краевой и федеральной властью. Качество жизни в нашем городе во многом зависит и от мероприятий региональных бюджетных программ, и от политики федерального центра. Например, здравоохранение. В Ленинском районе Перми давно не решается проблема строительства новой поликлиники. Но обращаться по этому вопросу к городским чиновникам и депутатам теперь не имеет смысла. Полномочия в этой сфере полностью переданы на уровень региональной власти. Поэтому искать ответ о перспективах решения этого вопроса надо на уровне региона.

Или посмотрим на сферу культуры. Все самые важные городские культурные институции учреждены краевым правительством — Театр оперы и балета, Пермская художественная галерея, Музей современного искусства PERMM. Пермская филармония также финансируются за счёт краевого бюджета. При этом целевым показателем муниципальной программы «Культура города Перми» является удовлетворённость качеством организации досуга жителей города. Какие факторы влияют на эту «удовлетворённость»?.. Кстати, любопытно, что при ежегодных расходах городского бюджета на культуру почти в один миллиард рублей роста доли жителей, которые всем довольны, в ближайшей перспективе не планируется.

— А что плохого в разбросе полномочий? Какая разница для простого горожанина, из каких источников что финансируется? Главное, что финансируется, а значит, функционирует.

— Это существенно увеличивает дистанцию между горожанином и властью, лишает возможности влиять на качество жизни. Риторика бюджетной политики — выравнивание уровней бюджетной обеспеченности, снижение рисков недофинансирования.
Местные налоги расщепляются и вместе с полномочиями передаются на другие уровни бюджетной системы. Получается, сколько налогов ни плати — жизнь в нашем городе лучше не станет. И это очень демотивирует, снижает степень ответственности органов местного самоуправления перед горожанами, самостоятельность и обособленность местного самоуправления.

Пермяки не ходят на выборы с таблицей: за детские сады отвечает городской депутат, за больницы — краевой, за дороги — городской, а за премьеры в оперном — опять краевой.

Такая ситуация ведёт к снижению доверия, апатии, низкой явке на местных выборах. В межбюджетных отношениях много субъективных решений, что снижает эффективность всей бюджетной системы. Помните историю с выделением средств на строительство и ремонт дорог из федерального бюджета в зависимости от результатов партии «Единая Россия» на выборах в городах?

Последнее время я вижу серьёзное разочарование среди профессионалов в возможности сотрудничества с городской властью Фото: Тимур Абасов

— А насколько сбалансирован городской бюджет? Мы слышим, что он бездефицитен, но средств постоянно не хватает на самое необходимое.

— Бездефицитность бюджета вызвана совсем не тем, что все необходимые расходы покрываются доходами. Бездефицитность по существу искусственная. В расходной части не учтены все необходимые расходы, которые позволили бы привести к качественным изменениям городской среды. Городская администрация при внесении бюджета просто не включает в него все необходимые расходы, не планирует улучшений показателей или планирует совсем незначительные изменения.

Вот, например, такой маркер, как безбарьерная среда для маломобильных групп населения. Уровень удовлетворённости доступностью увеличивать не планируется. Вернее, запланировано увеличение с 65 % до 66 % за два года. Но такое отклонение равно погрешности при опросе и ничего не отражает. Программа в этой части просто определяет проблему, но не планирует всерьёз решать её, во всяком случае, в рамках бюджетного управления.

Ещё один хороший пример — дороги. Администрация города вносит, а городская дума из года в год утверждает бюджет, который ведёт к ухудшению состояния муниципальных дорог. Около 70 % муниципальных дорог к концу 2017 года будут находиться в ненормативном состоянии. Деньги тратятся, но их ежегодного объёма не хватает на то, чтобы ситуация улучшалась: дороги теряют нормативные характеристики быстрее, чем начинается ремонт.
И такая ситуация складывается по многим направлениям. Просто публично это не обсуждается, скрывается в нагромождении цифр, в которых мало кто разбирается. Читая нормативные документы, можно твёрдо сказать: в лучшем случае запланировано отсутствие каких-либо позитивных изменений, в худшем, как с состоянием дорог, — снижение показателей.

— Не вникая в детали, очевидно, что главным приоритетом в бюджете Перми как в прошлые годы, так и в планируемую трёхлетку (2016-2018) является образование. Это основная статья расходов. Но при этом вряд ли кто из жителей Перми скажет, что в образовании всё в порядке и существующие проблемы планомерно из года в год решаются. Возникает вопрос эффективности расходов.

— Действительно, программа «Обеспечение доступности качественного предоставления услуг в сфере образования в городе Перми» — самая дорогая для городского бюджета. Из 22 млрд всех городских доходов на неё тратится почти половина — около 10 млрд в год. Из них 4,5 млрд — на дошкольное образование; чуть больше 5 млрд — на общее и около 500 млн — на дополнительное образование. Насколько эффективны такие траты? С эффективностью вообще большой вопрос. В принципе, большинство целевых показателей городских программ не являются показателями эффективности. Скорее, это показатели результативности. Абсолютные значения, достижения которых не связаны с объёмом потраченных денежных средств, а значит, в самой системе нет ориентира на эффективность.

Предполагается, что сам факт несения расходов — уже хорошо. Школы есть, детские сады есть — пусть их и не хватает и всё это надо содержать. Вопрос эффективности не стоит. При этом нарастают проблемы. Дети не должны учиться во вторую смену, но учатся — потому что не хватает школ. Директора элитных школ придумывают механизмы искусственных барьеров для детей, которые живут в соседних домах, и обеспечивают отбор по другим основаниям. Образование давно не является полностью бесплатным, под видом добровольных взносов администрации школ собирают деньги на ремонты и необходимое школьное оборудование.
При этом негосударственный сектор в этой сфере не развивается необходимыми темпами, в том числе и по причине избыточного регулирования и контроля.

Есть ещё одна проблема: в городском управлении не очень много открытых данных, проблемы часто не озвучиваются, прекращены или почти не ведутся серьёзные исследования, которые могли бы дать достоверную информацию о ситуации в экономике и социальной сфере. Поэтому так мало серьёзных экспертных мнений, экспертных дискуссий. Вопросы эффективности любых бюджетных трат — это вопросы общественного участия и профессиональной экспертизы. Последнее время я вижу серьёзное разочарование среди профессионалов в возможности сотрудничества с городской властью.

— Если исходить из всего вышесказанного, то городской бюджет не является источником развития города, а лишь цементирует сложившуюся систему, в том числе городские проблемы. Таким образом, в ближайшей перспективе бессмысленно ожидать улучшения качества жизни?

— Недовольство растёт, горожане справедливо ждут позитивных улучшений, но сложившаяся система не может обеспечивать такие изменения. Бюджет бездефицитен (не заимствует), но качество жизни, вопреки ожиданиям, будет ухудшаться — и в кризис, и в успешные для экономики времена. Любопытным является, например, тот факт, что бюджетная обеспеченность у нас выше, чем во многих городах-конкурентах. Казань, Екатеринбург и Тюмень не получают больше доходов, но объективно развиваются быстрее.

Развитие города зависит от множества факторов, и бюджетная политика — лишь один из них, но это важный инструмент, который тесно связан с определением городских приоритетов в год выборов в городскую думу.

В «Основных направлениях бюджетной политики» города написано, что обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования является основной целью, фактически этот процесс происходит за плотно закрытыми дверями, и горожане не имеют информации о том, кто и почему принял решение о плановом ухудшении состояния дорог, или о том, что в Перми должен быть дорогой ледовый городок. Публичные слушания так и не стали инструментом общественного контроля. Пара часов, десять дежурных выступлений.

Расходы бюджета города Перми 2016-2018 в разрезе отраслей, млн руб.

— Всё очень пессимистично. А есть ли резервы того, чтобы изменить ситуацию?

— Конечно, есть. Есть и в применении лучшего опыта, и в построении системы контроля за эффективностью, в повышении конкуренции при осуществлении муниципальных закупок, в применении финансовых инструментов.
Но это отдельный большой разговор.

О проектеРеклама
Свидетельство о регистрации СМИ ЭЛ № ФС77-64494 от 31.12.2015 года.
Выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Учредитель ЗАО "Проектное финансирование"
18+

Программирование - Веб Медведь