В спешке, без обсуждения и вне правовых норм. Движение «Голос» опубликовало доклад о принятии поправок в Конституцию РФ

Поправки готовились и принимались в спешке

Движение «Голос» обращает внимание, что поправки готовились и принимались в очень сжатые сроки. 15 января президент Владимир Путин в своем послании Федеральному Собранию предложил внести поправки в главы 3-8 Конституции РФ. А через пять дней после послания Путин внес в Госдуму проект закона о поправке к Конституции РФ. Госдума оперативно рассмотрела законопроект и приняла его в первом чтении 23 января, через три дня после внесения.

15 января президент РФ образовал рабочую группу по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ. В ней было 75 человек — правоведы, депутаты, спортсмены, деятели искусства и культуры, медики и общественники. Уже ко второму чтению комитет подготовил законопроект из трех статей. Поправки включали 46 пунктов, то есть были предусмотрены изменения в 41 статью Конституции (всего в главах 3-8 содержатся 69 статей) и введены пять новых статей 67.1, 75.1, 79.1, 92.1 и 103.1.

10 марта в ходе заседания Госдумы депутат Валентина Терешкова предложила внести еще одну поправку в Конституцию — о неучете прежних президентских сроков, то есть о возможности действующего президента РФ занимать эту должность еще два срока (так называемое обнуление сроков). Президент РФ приехал в Госдуму и поддержал эту поправку. После этого депутаты за неё проголосовали.

«Голос» обращает внимание на то, что большая часть поправок появилась лишь на третьей стадии и стала известна депутатам и общественности лишь в конце подготовительного этапа — в начале марта, а одна из наиболее важных поправок (об обнулении президентских сроков) — только 10 марта, перед самым голосованием за поправки. Это означает, что в реальности широкого публичного обсуждения поправок перед их принятием, о котором говорил президент РФ, не было.

12 и 13 марта были проведены заседания законодательных органов в 85 субъектов РФ. Во всех регионах законопроект был одобрен. 14 марта, в субботу, Совет Федерации принял постановление об итогах рассмотрения поправок в законодательных органах регионов. В этот же день закон был подписан президентом РФ и опубликован. И в тот же день президент направил запрос в Конституционный суд.

Вечером субботнего дня Конституционный суд приступил к рассмотрению запроса. И в понедельник 16 марта принял содержащее 52 страницы постановление о соответствии закона главам 1, 2 и 9 Конституции РФ. 17 марта президент РФ подписал указ, назначив общероссийское голосование на 22 апреля. В указе вопрос, выносимый на голосование, сформулирован следующим образом: «Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации?»

Что не так с формулировкой «общероссийское голосование»

«Голос» отмечает, что любое изменение Конституции — серьезный и ответственный шаг, и потому необходимо, чтобы каждое изменение рассматривалось и обсуждалось отдельно и по каждому было отдельное голосование. Любому грамотному человеку очевидно, что отношения к разным новеллам может быть у многих людей различным. Особенно это касается граждан, которым предстоит голосовать. У них не будет даже малейшей возможности выразить различное отношение к разным новеллам. По сути это означает, что общероссийское голосование не сможет выявить действительное отношение граждан России к различным не связанным между собой поправкам.

По мнению «Голоса», не по всем поправкам есть необходимость в голосовании граждан. Так, нет никакой необходимости спрашивать граждан об отношении к тем поправкам, по которым в обществе виден консенсус — это социальные гарантии, миролюбивая внешняя политика и т. д. Проведение голосования граждан необходимо лишь по тем поправкам, которые устанавливают дополнительные ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также перераспределяют полномочия государственных органов.

Статья 3 Конституции РФ предусматривает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. С самых первых дней после выдвижения президентом РФ идеи проведения общероссийского голосования представители власти подчеркивали, что предлагается не референдум, а иная — новая и уникальная — форма народовластия. Однако, отмечает «Голос», данное голосование практически по всем признакам подпадает под определение референдума.

Провести референдум сложно. Этот закон предусматривает возможность инициирования референдума органами власти только в случае, если его проведение прямо предусмотрено международным договором. Во всех остальных случаях для инициирования референдума нужно создать инициативную группу, состоящую не менее чем из 43 подгрупп, а затем собрать не менее двух миллионов подписей граждан. При этом закон также предусматривает ряд ограничений на вопрос, выносимый на референдум, и иные ограничения.

В результате законодатели придумали без необходимости новую сущность — общероссийское голосование — понятие, не имеющее конституционного статуса, и за этим последовало лишение граждан гарантий прав на участие в референдуме, выработанных законодателями в течение 26 лет после принятия Конституции РФ.

Какие ещё есть нарушения?

На компанию по принятию поправок выделили 30 дней. «Голос» считает, что краткий срок на кампанию не позволит провести полноценную информационную и агитационную кампанию по столь важному вопросу.

Обсуждаемый закон не предусматривает никакого регулирования агитации по вопросу, вынесенному на голосование, и финансирования этой агитации. Такое решение не будет способствовать выявлению действительной воли граждан

Органы государственной власти, подготовившие поправки к Конституции, заинтересованы в положительном результате голосования и при отсутствии ограничений, аналогичных ограничениям для агитации по вопросам референдума, неизбежно будут осуществлять (и уже начали осуществлять) массированную пропагандистскую обработку умов граждан, используя принадлежащие обществу ресурсы.

У тех общественных сил, которые выступают за отрицательный ответ на вопрос, вынесенный на голосование, нет возможностей, чтобы донести свое мнение до граждан. Правоохранительные и контрольные органы препятствуют проведению такой агитации, и у тех, кто её проводит, нет защиты со стороны закона. Противники поправок могут быть полностью лишены доступа к телеэфиру.

«Голос» обращает внимание на то, что в законе о голосовании за поправки в Конституцию наблюдателей может назначать только Общественная палата. А это создает опасность одностороннего подхода. Общественные палаты формируются органами власти и активно с ними взаимодействуют. Кроме того, представители Общественной палаты активно участвовали в подготовке поправок, и потому Общественную палату в этой кампании нельзя считать нейтральной структурой.

Кроме того, в законе предусмотрено дистанционное голосование. Это может привести к нарушениям. Эксперимента с дистанционным электронным голосованием следует считать опасным с точки зрения доверия граждан к итогам голосования.

В законе о голосовании нет положения: оно признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников, внесенных в списки участников референдума. По мнению «Голоса», отступление в обсуждаемом законе от принципа презумпции статус-кво может привести к ситуации, при которой будет объявлено о поддержке гражданами поправок к Конституции даже при отсутствии в реальности такой поддержки.

Выводы, которые сделал «Голос»

1. Организуемое голосование по принятию поправок в Конституцию России по своей сути идентично понятию «референдум». Изобретение новой сущности, не имеющей конституционного статуса — общероссийского голосования — привело к необоснованному существенному снижению гарантий защиты прав граждан. В результате целенаправленно созданы условия, препятствующие выявлению реальной воли народа.
2. Созданы опасные юридические прецеденты, ставящие под угрозу дизайн самого законодательства, как всего комплекса нормативных актов России: президент отдает поручения ЦИК России и другим избирательным комиссиям, которые по закону от него независимы; подзаконными актами ограничиваются права, которые установлены федеральным законом; Общественная палата, не обладающая полномочиями по изданию нормативных актов, принимает порядок назначения наблюдателей.
3. Вынесение разнородных поправок одним пакетом и сама формулировка вопроса, предложенная для голосования, не позволяют дать только однозначный ответ. Возникают возможности множественного толкования вопроса и неопределенности правовых последствий принятого путем голосования решения.
4. Процесс принятия поправок происходил без условий для их широкого публичного обсуждения. Даже у законодателей не было возможностей глубоко вникнуть в содержание поправок, большая часть которых стала им известна лишь в начале марта, а одна из наиболее важных поправок (об обнулении президентских сроков) — в день голосования за поправки в Госдуме. Конституционный суд также издал свое заключение в необоснованно короткий срок — менее чем через трое суток после поступления соответствующего запроса.
5. На законодательном уровне не заложены гарантии равенства для сторонников и противников поправок при ведении агитации: отсутствуют требования о предоставлении равного эфирного времени и печатных площадей для оппонентов, а также традиционные для иных видов голосований ограничения, призванные воспрепятствовать злоупотреблениям административным ресурсом; существенно сокращен период от назначения голосования до дня голосования.
6. Стремление руководителей страны осуществить изменения Конституции РФ как можно быстрее не было вызвано какими-либо объективными обстоятельствами и не соответствовало важности осуществляемых действий. Оно привело к нарушению традиционной последовательности действий, в частности, подготовка к голосованию и разработка подзаконных актов начались до принятия закона.
7. Проведение общероссийского голосования по поправкам к Конституции после одобрения этих поправок квалифицированным большинством региональных парламентов сомнительно с точки зрения статьи 136 Конституции РФ.
8. Существенно снижена прозрачность процедур и уровень гласности предстоящего дня голосования. Этому способствует сокращение числа строк итогового протокола, создание монополии на наблюдение у созданных самой властью общественных палат, отсутствие членов участковых комиссий с правом совещательного голоса, а также незаконное усложнение процедуры для аккредитации для СМИ. Требование по аккредитации только тех представителей СМИ, которые заранее заключили договор с редакцией, является явным ограничением прав СМИ, поэтому оно может вводиться только федеральным законом.
9. ЦИК России, ранее признававшая наличие существенных проблем с соблюдением прав граждан и честности процесса голосования при его проведении дистанционно, досрочно или вне помещения для голосования, теперь сама предельно расширила возможности для злоупотреблений при их проведении. Более того, создана возможность для многодневного досрочного надомного голосования, которое в сочетании с голосованием по месту нахождения выглядит абсолютно неоправданным. Широкое использование этих типов голосования не сопровождается достаточными гарантиями против злоупотреблений.
10. Отсутствие при общероссийском голосовании порога явки может привести к ситуации, при которой будет объявлено о поддержке гражданами поправок к Конституции даже при отсутствии в реальности такой поддержки.
11. При проведении общероссийского голосования возможности для эффективного оспаривания практически отсутствуют. Действующее законодательство говорит о возможности оспаривания только результатов выборов и референдума, но не общероссийского голосования. Требования к оперативности рассмотрения судом исков граждан также существенно снижены.
12. Полагаем, что назначение голосования на 22 апреля в условиях надвигающейся эпидемии является ошибкой. Однако действующее законодательстве не предусматривает оснований для его переноса в случае чрезвычайной ситуации.

Полностью доклад опубликован здесь.

***

• 25 марта, президент Владимир Путин в обращении к гражданам России сказал, что общероссийского голосования за поправки в Конституцию РФ, которое должно было состояться 22 апреля, переносится на неопределенный срок. Движение «Голос» обратило внимание на то, что закон о поправке в Конституцию наделил президента РФ только полномочием (правом) назначать общероссийское голосование на определенную дату, но не наделил полномочием переносить эту дату.

***

Читайте также: репортаж с митинга против поправок в Конституцию.

Депутаты Заксобрания Пермского края рассказывают, почему проголосовали за принятие поправок в Конституцию РФ

Тест: Как хорошо вы знаете Конституцию?