Общественное неучастие. Почему в Перми мнение жителей при решении градостроительных вопросов не учитывается?

Говоря официальным языком, нормативными документами закреплена возможность реализации общественного участия в градостроительной сфере в трех формах:

• Градостроительный совет при Главе города Перми, где обсуждаются важные для города проекты в сфере градостроительства и в состав которого могут входить представители общественности.
• Комиссия по землепользованию и застройке — коллегиальный орган, созданный в целях обеспечения применения и реализации Правил землепользования и застройки (ПЗЗ).
• Публичные слушания — официальные открытые мероприятия, где жители Перми могут принять участие в обсуждении проектов муниципальных правовых актов и внести свои предложения.

В ответе администрации города на запрос интернет-журнала «Звезда» о формах общественного участия по какой-то причине упоминается и проект «Земельный ответ». Это информационный проект, в рамках которого жителям Перми оказывается помощь в решении их земельных вопросов. Однако это сервис из другой сферы, скорее приближающийся по сути к муниципальным услугам, чем к общественному участию.

Как бы то ни было, ни один из этих пунктов в реальности не работает.

Абсолютная формальность

В состав Градсовета входят профильные чиновники, архитекторы и профессионалы из смежных сфер, а также депутаты краевого Заксобрания и Пермской гордумы, имеющие отношение к строительному бизнесу и неизбежно сталкивающиеся с конфликтом интересов.

До последнего времени в комиссию по землепользованию и застройке входил общественник Денис Галицкий, профессионально не связанный со сферой градостроительства. После того как кандидатуры новых членов комиссии будут согласованы, его членство будет прекращено. После этого в составе комиссии останутся только чиновники, депутаты и профессионалы профильных областей. При этом, правила землепользования и застройки содержат требование о том, чтобы не менее трети её членов являлись представителями общественных и профессиональных интересов. Однако после изменения списка в комиссии не остаётся членов, не связанных со строительством и проектированием.

Публичные слушания в Перми сведены до абсолютной формальности. Об это говорят в том числе архитекторы:

«Градостроительство — сложная для понимания тема, и сейчас институт публичных слушаний выхолощен в том числе и потому, что гражданам дают на оценку непростых решений максимум час, — считает Сергей Шамарин, почётный архитектор, член городского Архитектурного совета. — Вторая причина — намеренное использование залов малой вместимости для особенно острых вопросов, чтобы избежать сутевого обсуждения».

Фактически публичные слушания в Перми не имеют реальной силы в ситуациях, когда мнение горожан противоречит политической воле. Один из ярких примеров — смена зонирования в Разгуляе. Беспрецедентная активность пермяков и переполненные залы не изменили ситуацию: всё было решено ещё до начала публичных слушаний.

Положительный пример работы публичных слушаний — противодействие застройки берегов реки Уинки. Именно публичные слушания помогли отбить атаку на речную долину со стороны застройщика, чьей целью была смена зонирования на допускающее строительство многоквартирного дома.

По мнению историка архитектуры Александра Михайлова, сам смысл публичных слушаний обе стороны понимают несколько превратно: власть — как нечто уведомительное, донесли до горожан и ушли, не аргументировав и не выслушав обратную связь, а инициативные группы и общественники — как референдум.

Но главная проблема Перми в области градостроительства не в этом и не в отсутствии представителей общественных организаций в составе официальных коллегиальных органов, считает Александр Михайлов. Камень преткновения — отсутствие независимой экспертизы и понятного представления о том, каким жители хотели бы видеть свой город.

«За последние десять лет у нас было несколько мастер-планов, которые предлагали несколько векторов развития, но сейчас у нас нет не только развития, но и какого-либо движения вообще, — говорит Александр Михайлов. — Например, есть мастер-план MLA+, по-своему внятный и симпатичный, но кто-нибудь вообще озаботился рассказать горожанам, зачем город должен быть таким и какие есть альтернативы в развитии?

В Москве с этим тоже были проблемы, связанные со стремительной реновацией улиц, но там хотя бы Григорий Ревзин вышел со статьёй в независимом издании и объяснил, зачем и чего городские власти хотят. Многие горожане не согласились, но по крайней мере стала яснее прагматика, с которой этот проект можно оценивать. После этого и чиновники столичной мэрии уже чуть свободней тоже выдавили несколько слов из себя».

Ещё одно препятствие — отсутствие прямых выборов главы города самими жителями. Ведь в общем виде публичные слушания работают за счёт выборности власти: если ты не учитываешь мнение горожан, не считаешь нужным объяснять решения и не реагируешь на обратную связь, то ты рискуешь не быть переизбран, отмечает Александр Михайлов. Если такой угрозы нет, нет и стимула развивать общественное участие.

В целом, уровень вовлечения общественности в сферу градостроительства крайне низок и не отвечает уже сложившемуся запросу, подытоживает архитектор Александр Сушков:

«В Перми этот запрос есть и он растёт, благодаря деятельности, например, Дениса Галицкого и других активистов: люди понимают важность участия, появляется больше компетентных общественников. Но из реалистичных путей расширения публичного диалога о городе я вижу только развитие „снизу“ — через работу неравнодушных жителей и объединений, освещение вопросов городского развития в СМИ и участие в местной политике. Рано или поздно этот запрос станет невозможно игнорировать и тогда появится и внимание депутатов и властей к проблеме».

Публичные слушания или общественный совет

Эксперты в сфере архитектуры и урбанистики признают необходимость учёта общественного мнения при принятии решений в сфере землепользования и градостроительства. Но каким может быть реально работающий механизм — в этом единства мнений нет.

«К сожалению, я не знаю действенного механизма общественного давления, который заставил бы профессиональное сообщество разворачивать свои идеи перед горожанами. Возможно, эксперты не видят в горожанах тех, кто сможет их понять, но тогда это снобская позиция. Если ты занимаешься проектированием и архитектурой, то ты с неизбежностью обязан уметь объяснять — это часть твоей профессии, тебе нужно уметь объяснить заказчику и конечному пользователю твоей архитектуры, пространства, города, почему так, а не иначе», — считает Александр Михайлов.

Но и с общественностью не все так просто, ведь участие в любых комитетах и комиссиях в области градостроения всё же предполагает знание урбанистической теории и того, как устроены города, того, как устроена Пермь.

По мнению Александра Сушкова, основных механизмов общественного участия два: публичные слушания и развитые институты местного самоуправления.

«И важнее — второе: работа депутатов с населением, представление интересов жителей своего округа и всё то, чего у нас, как правило, нет или мало. И объединения граждан для защиты своих интересов — инициативные группы, публичная работа по освещению вопросов в СМИ — это у нас есть, но, конечно, тут есть куда развиваться», — говорит он.

Мнение общественности должно учитываться, но не в формате представительства в городских совещательных органах, таких как Градсовет и Комиссия по землепользованию и застройке, уверен Сергей Шамарин. В городе существуют очень разные группы интересов, и сконцентрировать их мнения в одном или двух представителях просто невозможно. Скорее всего, если таких людей всё-таки выбрать, они смогут представлять интересы только тех групп, к которым сами принадлежат. Правильнее, когда способом выражения общественных интересов станут реально работающие публичные слушания. Например, они могут быть многоэтапными: на первом этапе проводится сбор мнений разных групп интересов, между слушаниями они обсуждаются на круглых столах, и на втором этапе уже принимать взвешенное решение.

Ещё одним вариантом общественного участия может быть общественный совет — коллегиальный орган, работающий параллельно профессиональным. Это два разных взгляда, одинаково полезных для конечного результата, говорит Дмитрий Бойко, эксперт Школы главного архитектора, архитектор, руководитель проектной организации «ГеоКлевер» (Волгоград). Экспертная комиссия лишь даёт оценку уже готовым предложениям, тогда как общественный совет мог бы сам их формировать.

Интерес губернаторских команд

Эксперты подчеркивают, что основой действия любых механизмов общественного участия являются нормативные акты: в странах, где подобная практика развита, закон составлен так, что игнорировать мнения жителей просто невозможно.

«Уверен, что если бы в США или в ЕС можно бы было не советоваться с жителями, никто бы не стал с ними ничего обсуждать. В Берлине публичные слушания по поводу нового аэропорта затянули его строительство по крайней мере на три лишних года, но ни политически, ни юридически власти Федеральной земли не могли лишить граждан участия в обсуждении и выработке решения. Обязательность публичных слушаний — первое условие. С сокрытием информации о градостроительных планах властей надо бороться как с покушением на демократические основы государственного строя», — считает урбанист. Он подчеркивает, что ситуация с Берлинским аэропортом — это история не про очередь из выступлений городских сумасшедших. Благодаря активности граждан в проекте были исправлены отдельные решения в области пожарной безопасности и увеличена пропускная способность аэропорта.

Однако, по мнению Александра Сушкова, корень проблемы не в отсутствии законодательной базы.

«Конечно, без законодательной основы никуда, и то, что есть у нас сейчас — никуда не годится. В последних редакциях градкодекса часть вопросов градорегулирования вообще может решать орган местного самоуправления без всяких комиссий и депутатов. Но идеологически я склоняюсь к тому, что корень проблемы не в самом законе, а в незрелости гражданского общества. То есть, если прямо сейчас взять под копирку какой-то западный механизм общественного участия — он просто не поедет, результаты будут нежизнестойкими, нестабильными. Надо развивать эти институты, и тогда законодательство будет вынуждено им соответствовать».

Архитектор отмечает, что существующая ситуация имеет свои преимущества — действенные неправовые инструменты. «Один из ярких примеров — поднять шумиху в СМИ и повлиять на какие-то решения. Как, например, было с высоткой у ТЮЗа. Это невозможно формализовать, но это работает и надо учиться пользоваться», — говорит он.

И всё-таки при отсутствии условий для общественного участия в рамках формализованных процедур, существующие запросы граждан останутся без внимания их избранных представителей, уверен Дмитрий Бойко. Несомненно, снизится качество принятия решений, потому что администрация будет меньше знать о социальных запросах, и не будет условий для конструктивной критики, потому что общественность в целом будет хуже понимать, что делает власть. При этом неконструктивная критика только усилится, снизится общий уровень доверия к власти. И не только муниципальной, непосредственно отвечающей за эти процессы.

«Наиболее существенные последствия отказ от общественного участия приобретает пока на муниципальном уровне, — говорит Дмитрий Бойко. — Но чем меньше городская власть способна нести ответственность и что-то самостоятельно решать, тем большую опасность общее недовольство приобретает для регионального руководства. Последствия длительного корчевания системы местного самоуправления уже носят необратимый характер. Поэтому в демократических коллегиальных органах в Перми, как и в других региональных столицах, больше всего должны быть заинтересованы губернаторские команды».

***

Читайте также: цикл «Общественное участие», в котором мы рассказываем о способах общественного участия в жизни города. Например, вот статья о том, как устроен механизм публичных слушаний.

«Так мы город не разовьём». В Перми прошли публичные слушания по Саду Соловьёв

Репортаж с общественных слушаний по вопросу смены зонирования участка в долине реки Уинки.

Репортаж с общественных слушаний, посвящённых смене зонирования территории сквера Татищева и завода им. Шпагина.

«Мы же не можем сами увидеть, когда и где». Публичные слушания в Перми настолько секретны, что о них не знает никто, даже депутаты