Деревья в законе. Каким должен быть региональный закон о защите зелёных насаждений

Подобный закон существует только в 11 регионах России, включая Москву и Санкт-Петербург. Однако и этот закон не решает всех проблем. О том, что должно быть в законе, чтобы он был «рабочим», и чего там быть не должно, на конференции «Эко-Юрист: правовые инструменты для защиты экологических прав», организованной экологическим правовым центром «Беллона», рассказала создательница инициативной группы «Деревья Петербурга» и «Карты деревьев» Мария Тиника.

Когда появились первые законы о защите деревьев

Первые законы о защите деревьев появились за рубежом в 1970-х годах под влиянием жителей, которых возмущала вырубка деревьев. Один из лучших подобных законов был принят в Вене в 1974 году. Закон считается хорошим, если он на протяжении длительного времени не подвергается изменениям или в него вносится минимальное их количество. С этой точки зрения, закон, принятый в Вене в 1974 г., может называться образцовым. Он не связан ни с градостроительным, ни с экологическим кодексом, создан исключительно для защиты деревьев и основан на потребностях и нуждах жителей.

Из действующих сейчас в России подобных законов самый «старый» был принят в Москве (1999), затем в Волгоградской области (2001) и Алтайском крае (2003). Сейчас их одиннадцать. Но они неодинаковы по содержанию, терминологии и взгляду на участие граждан.

В результате сравнения 11 существующих законов можно сделать вывод, что наименее толерантный к деревьям закон — в Санкт-Петербурге. Взаимоотношения с охраной, защитой или возмещением ущерба упоминаются в разных формах во многих из этих 11 законов, но в Санкт-Петербурге этого нет. Но самое главное, что этот закон не даёт никаких прав горожанам, то есть никак не описывает взаимоотношения с ними. Само название закона — «О зелёных насаждениях» — также говорит об отсутствии связи с охраной или защитой зелёных насаждений.

А было ли дерево?

Понятие «дерева» как отдельного объекта защиты фигурирует в законе только одного региона — Краснодарского края. В других региональных законах предметом защиты, компенсации, взаимоотношений с предприятиями или застройщиками являются территории и площадь, но не деревья.

В четырёх региональных законах есть понятие «аварийное дерево». Но, к сожалению, оно описано неконкретно, поэтому ему может соответствовать любая городская ива. Довольно часто это дерево не растёт прямо, но от этого не перестаёт быть жизнеспособным. Однако по букве закона в этом случае оно будет считаться аварийным и подлежать ликвидации. Это один из ключевых моментов закона — понятие «аварийного дерева» следует либо убрать, либо полноценно раскрывать. Деревья имеют различные варианты развития, поэтому важно понимать, что входит в понятие «аварийного дерева» и какие инстанции ответственны за признание его аварийным.

Из-за отсутствия понятия «дерево» закон не распространяется на территории частной собственности, как например в Санкт-Петербурге и Нижегородской области. Поэтому в Санкт-Петербурге мы наблюдали примеры вырубки многолетних дубов на придомовой территории и частной парковке. В обоих случаях территории не относились к городской собственности и деревья не находились под защитой и охраной.

Есть только два региона, где этому уделяется внимание, — Краснодарский край и Москва. В них обязательно заключение с обоснованием причины сноса дерева, находящегося на частной территории.

В Венском законе есть понятие «дерева», более того, в это понятие включается надземная и подземная среда обитания — этот момент полностью проигнорирован в российском законодательстве.

В законе Амстердама рассматриваются и попадают под защиту не только живые, но и мёртвые деревья. В случае вырубки мёртвого дерева следует компенсация в равной степени, как за живое, хотя и в иных пропорциях. Ещё один важный факт: кустарники также относятся к понятию дерева, а значит, являются предметом охраны и защиты.

Охрана и контроль

Следует отдельно остановиться на понятиях «охрана» и «защита». Они встречаются во многих из 11 законов, но несут разное наполнение, и только в одном законе имеют непосредственное отношение к деревьям — в Краснодарскоом крае. В этом же законе раскрываются понятия защиты и борьбы с болезнями и вредителями. Есть тревожные примеры, когда охрану и защиту приравнивают к созданию и воспроизводству, таким образом создавая подмену понятий: охрана происходит путём вырубки старых и посадки новых деревьев. В некоторых законах введены понятия «сохранение» или «оценка состояния».

Для регионального закона важно включать в себя положения о мониторинге деревьев и их инвентаризации — это основа ухода за деревьями. Но пока лишь 2 из 11 законов предполагают определённый мониторинг, в то время как он должен вестись везде и на регулярной основе. Инвентаризации же нет нигде, кроме, возможно, Ростова-на-Дону. Там осуществляется сбор данных, но жители не имеют к ним доступа. Для сравнения, за рубежом в каждом городе ведётся кадастр и карта, куда занесено каждое дерево, и каждый житель может ознакомиться с этой картой, увидеть срок последнего осмотра, состояние, дату высадки.

Стоит упомянуть значение норм о контроле и ответственности. Практически везде, кроме Санкт-Петербурга, существует отдельный экологический надзор, при этом его ведёт не учреждение, ответственное за уход. Контроль за состоянием деревьев и их инвентаризация ведутся либо администрацией, либо уполномоченным органом.

С участием граждан

Права граждан прописаны в 6 законах из 11, и это очень обнадёживает. Ещё лучше то, что в двух законах упомянуты общественные организации, они обладают более широкими правами, чем граждане. В числе прав граждан есть, например, разрешение собирать деньги в фонды и финансировать посадку, формировать менторские программы.

Что будет, если в законе не предусмотреть права граждан, можно увидеть на примере Санкт-Петербурга. Основные конфликты возникают из-за отсутствия в законе права граждан влиять на ситуацию. Например, сейчас начался сезон рубок и в ближайшее время следует ожидать локальных, крупных, мелких конфликтов практически по каждому адресу. Эту ситуацию можно было бы изменить, внеся в закон как минимум возможность для жителей быть в курсе планов уполномоченных органов на ближайший год.

Важным фактором является присутствие в законах понятия общественного контроля. Например, присутствие общественной организации на ежегодных обходах зелёных насаждений в муниципальном образовании предполагает, что её представители будут понимать, на каком основании принимается решение по вырубке. Они также будут иметь возможность увидеть и зафиксировать деревья, подлежащие вырубке, а в дальнейшем предоставлять жителям эту информацию и иметь возможность влиять на объёмы ликвидации деревьев.

Рубить или не рубить?

Проблемным моментом является также проведение независимой экспертизы. В настоящий момент она предусмотрена только в законе Нижегородской области.

Цель независимой экспертизы — убедиться, что решение о сносе дерева принято объективно. Например, в Санкт-Петербурге только один человек в каждом районе принимает решения по вырубке деревьев — инженер садово-паркового хозяйства. В связи с высокой загрузкой у него далеко не всегда есть возможность учесть все факторы, дающие основания для вырубки, получить сведения по состоянию деревьев.

Проведение открытой независимой экспертизы сделало бы решение более взвешенным и качественным. Разведение принятия решения о вырубке и проведения независимой экспертизы ведёт к возможному пересмотру решений, повышает их объективность и снижает риск принятия необъективных решений.

Самая проблемная тема — это порубочный билет, он является предметом многих споров и дискуссий. Очень важно, кем принимается решение и где и в каком виде публикуется информация о нём. Возможность участия в осмотре до формирования заключения по дереву должна быть либо у законодательной власти, либо у общественных организаций. Целью является донесение этой информации до жителей до того, как получен порубочный билет, и возможность жителей оспорить решение о его выдаче. По существу, все протесты граждан по защите деревьев после получения порубочного билета являются административными нарушениями, так как препятствуют выполнению государственного контракта. Полиция проявляет лояльность по отношению к подобным акциям, так как их целью является общественное благо, но сам сложившийся подход с защитой деревьев уже после принятия решения в корне некорректный. И региональные законы должны бы это противоречие устранять.

Необходимо уделить внимание и характеру судебных решений по отмене порубочного билета. Решение по отмене порубочного билета действительно не более года, затем разрешение на вырубку может быть выдано повторно, и это предполагает очередное судебное разбирательство, что делает процесс крайне неэффективным. В законах необходимо предусмотреть определенный регламент, предполагающий возможность оспорить не только порубочный билет, но и саму деятельность уполномоченных органов по его выдаче.

Где и сколько сажать?

Компенсационное озеленение фигурирует в 10 из 11 законов — неплохо, но есть и проблемы. Часть законов предусматривает проведение посадок в объёме, равном вырубке, часть — с приростом 30 % при посадке в месте, отличном от места вырубки. В одном законе указан объём в два раза больше, если посадка происходит в другом месте. При этом сам процесс определения места посадки регламентирован не везде. Например, в Санкт-Петербурге компенсационное озеленение предполагает не микрорайон, а так называемую «площадь объекта». Это может быть площадь довольно крупного района, что делает компенсационную посадку крайне неэффективной. Необходимо включать в закон чёткое определение, где должна происходить компенсационная посадка и какое количество деревьев она предусматривает.

Например, в законе Вены объём компенсационного озеленения учитывается по обхвату ствола вырубаемого дерева. При вырубке дерева обхватом 90 см необходимо будет посадить шесть саженцев. Однако самым главным является то, что эти шесть саженцев должны быть посажены не далее 300 метров от места вырубки. В радиусе трёхсот метров жители ещё находятся в зоне выгод того дерева, которое вырубается. Логика расчёта количества деревьев предполагает от 20 до 100 саженцев на одно взрослое дерево, но реализация такого расчёта практически невозможна. Поэтому расчёт берётся от обхвата: 15 сантиметров обхвата равнозначны одному дереву.

***

Читайте также: Как в разных городах России защищают деревья от вырубки

Подкаст: Дмитрий Андреев о том, какие системные проблемы вскрыла история с липовой аллеей Компроса.

Мы разбирались, почему в Перми не учитывается мнение жителей при решении градостроительных вопросов