Принят, но не идеален. Как исправить бюджетные ошибки Перми

На последнем в году пленарном заседании дума Перми приняла бюджет города. Он по-прежнему будет бездефицитным, причём его доходы и расходы остаются фактически на постоянном уровне: 23,3-23,6 млрд рублей. К достоинствам бюджета Перми можно отнести некоторое увеличение доли собственных доходов, что говорит о стабильности бюджетной политики города. Как и прежде, финансовый план Перми сохраняет социальную направленность: на эти цели тратится более 60 % всех денег. При этом доля инвестиционных расходов города, то есть расходов на строительство новых объектов, составляет порядка 10 %.

Впрочем, всё перечисленное не является новостью, поскольку бюджет города продолжает уже сложившиеся тенденции. Большего внимания заслуживают не итоговые цифры, а процесс формирования бюджета.

Вопросы методологии

С процессами не всё так гладко. Согласно заключению Контрольно-счётной палаты, проект бюджета Перми составлен с рядом нарушений. В частности, не соблюдается один из базовых принципов в формировании расходов, установленный Основными направлениями бюджетной политики. А именно: не предусмотрено финансирование части инвестиционных объектов, начатых в предыдущем бюджетном цикле. По словам представителей КСП, в результате это приведёт к превышению фактического объёма расходов бюджета, по сравнению с запланированными. Один из примеров — строительство новой дороги в Дзержинском районе. В бюджете 2015-2016 годов по переходу ул. Строителей — площадь Гайдара заложены затраты на подготовительные работы, но бюджет на 2017-2019 годы не предусматривает затрат на, собственно, строительство дороги.

Несколько замечаний КСП касались бюджетирования муниципальных программ. Отмечена нечёткость формулировки целей и задач муниципальных программ, что не позволит в будущем оценить их эффективность. В качестве примера — смысловой курьёз: в программе «Обеспечение жильём жителей города» в качестве одного из показателей её выполнения указано количество муниципальных учреждений в сфере управления муниципальным жилищным фондом.

Кроме того, КСП обнаружила несоблюдения порядка планирования затрат на муниципальные программы. Имеются расхождения между цифрами бюджета и ориентирами документа более высокого уровня — Стратегии социально-экономического развития г. Перми. Дополнительно отмечено, что ряд предполагаемых расходов не подтверждён какими-либо документами.

Факты этих достаточно серьёзных замечаний не раз обсуждались депутатами в процессе рассмотрения проекта бюджета.

Александр Филиппов, депутат гордумы от 17 избирательного округа:

Муниципальные программы «Управление муниципальным имуществом города» и «Обеспечение платности и законности использования земельных ресурсов», согласно оценке самой же администрации города, реализовывались с не очень большой степенью эффективности. Однако ежегодно объём финансирования этих программ возрастает. Чем обусловлено увеличение финансирования не очень эффективных программ без увеличения их эффективности?

Ответ чиновников был достаточно парадоксальным. По словам Виктора Агеева, заместителя главы администрации города, «увеличение объёма финансирования данных программ обусловлено необходимостью повышения их эффективности».

Александр Буторин, депутат гордумы от 11 избирательного округа, отметил, что однотипные замечания Контрольно-счётной палаты повторяются из года в год.

В качестве итога этих обсуждений было высказано предложение создать экспертную или рабочую группу, которая будет заниматься вопросами методологии составления бюджета на постоянной основе. «В своём заключении КСП много пишет о дефектах муниципальных программ, касающихся несовершенства методологической базы формирования бюджета. Однако от года к году качество бюджетного планирования в Перми существенно не растёт. Более того, данные, предоставляемые администрацией в КСП, не дают возможности достоверно оценивать эффективность целевых программ. Естественно, это вопрос не этапа рассмотрения уже свёрстанного бюджета, эта работа должна вестись системно», — подчеркнула Надежда Агишева, депутат от партии «Яблоко».

Стать публичнее

Ещё один вопрос, возникший в ходе рассмотрения финансового плана города, — это низкая степень общественного участия в бюджетном процессе. Этот вопрос поднимался не единожды: и на публичных слушаниях по проекту бюджета, и на бюджетном комитете, и на пленарном заседании думы.

Надежда Агишева, общественный деятель, руководитель фонда поддержки культурных проектов «Новая коллекция», депутат Пермской городской думы:

Публичные слушания — важный момент общественного участия в процессе обсуждения бюджета. Я считаю, что в будущем году до внесения проекта бюджета на очередной период мы должны изменить регламент публичных слушаний. Существующий сейчас регламент обесценивает саму идею слушаний, потому что их участники не имеют права задавать вопросы. Я считаю, что расширение общественного участия в бюджетном процессе города должно стать отдельной целью шестого созыва Пермской городской думы.

Впрочем, администрация города твёрдо придерживается мнения, что бюджетный процесс в Перми и сейчас в достаточной мере публичен и никакие изменения в регламенте не нужны. По мнению Виктора Агеева, увеличение количества времени, отведённого на выступления общественности, не сделает обсуждение бюджета более глубоким.

В депутатском корпусе также нет единого мнения о том, какими должны быть публичные слушания.

Дмитрий Малютин, первый заместитель председателя Пермской городской думы:

Действующий порядок проведения публичных слушаний утверждён думой Перми. Публичные слушания — это в первую очередь экспертная площадка, а население имеет возможность высказать своё мнение и дать предложения в письменном виде.

Проблемой является и то, что информация о том, как результаты публичных слушаний повлияли на бюджетный процесс, фактически является закрытой для общественности и самих депутатов.

Ранее на эту проблему уже обращала внимание омбудсмен Пермского края Татьяна Марголина. Она констатировала, что учёт мнения граждан при проведении публичных слушаний практически отсутствует, всё сводится к короткому протоколу, констатации происходившего. По её словам, жители города недовольны неопределённостью судьбы высказанных ими предложений: какие из них будут учтены и как, а какие нет и по какой причине. По мнению Татьяны Марголиной, отсутствие понятной процедуры учёта мнения общественности снижает интерес к публичным слушаниям: люди не верят в то, что они вообще будут услышаны.

Впрочем, на последнем в 2016 году пленарном заседании думы вопрос впервые сдвинулся с мёртвой точки: в ответ на вопрос депутата Агишевой администрация согласилась с необходимостью сделать такую информацию общедоступной.

Виктор Агеев, заместитель главы администрации города Перми:

Действительно, при внесении бюджета в пояснительной записке нам следует указывать, какие конкретно предложения, поступившие на публичных слушаниях, были учтены и в каком объёме. Нужно совместно выработать формат предоставления такой информации.

Существует проблема публичности бюджета в целом, несмотря на существование тематического сайта. «Бюджет сейчас представляется и депутатам, и жителям в таком виде, что неквалифицированные пользователи не могут разобраться в его ведомственной структуре, системе классификации доходов и расходов. Текстовая часть также не несёт информации, которая понятна горожанам. Отсюда недоверие к этому документу. Существующий формат „Публичного бюджета“ не даёт деталей. Поэтому очень мало кто готов конструктивно участвовать в бюджетном процессе. Надо искать способы расширения общественного участия», — считает Надежда Агишева.